苏联·苏联行政法制
苏联在长期管理实践中制定的一整套行政管理的法律、法规、章程、条例及其他规范性的行政文件及其实施制度。这些文件可以一般划为国民经济、社会文化、行政政治和对外关系四方面。《苏联和加盟共和国行政违法立法纲要》第一条明确规定了行政立法的任务是： 保护苏联社会制度、社会主义所有制、公民的社会经济、政治和个人的权利和自由以及企业、机关和组织的权利与合法利益，规定的管理次序、国家和社会的秩序，加强社会主义法制，预防犯罪，教育公民准确和一贯地遵守苏联宪法、苏联法律，尊重公民的权利、名誉和尊严，遵守社会生活的准则，自觉地履行自己的义务和对社会的责任。具体地说： 一、行政立法规定行政机关的设置及其体系。根据国家管理职能的需要，苏联建立了一整套行政机关体制，行使着国家的行政权利，组织、执行和发布命令的活动。行政机关设施及其体制是在宪法原则的基础上由行政立法具体规定的，《苏联部长会议法》以及关于部和其他机关的法规和条例规定了从执行和发布命令的机关(政府)经由中央国家管理机关(部、国家委员会和主管部门)直至国家管理机关(部委和地方政府下属的局外) 以及企业、机关和组织的这样一个行政机关体制。这些文件明确规定了苏联、加盟共和国和自治共和国的政府、全联盟性质的部委、联盟兼共和国性质的部委，共和国的部委以及各级地方政府和各类部委下属的行政机关的性质、设置和地位。同时，《苏联部长会议法》等文件还根据苏联部委受权管理的领域、部门和职权范围的区别，将它们分为进行专业领导的部门部委和行使综合职能的职能部委。苏联的企业、机关和组织以国家的身份从事经济活动; 企业行政作为国家的当然代表对企业、机关和组织实行管理，并隶属上级主管部门。因此，全国各类企业、机关和组织，也依法划分为全苏或加盟共和国直属的和地方管辖的两种类型。大量的行政法规、章程和条例等规范性文件，使苏联的国家管理在组织机构上具有法律的保证。任何行政机关从建立到撤销、从性质地位到组织活动都有法律依据和法定程序。这样，行政机关既可以按照实际需要而灵活变化，又可保证管理机关的相对稳定。任何机关和企业一旦建立，其性质、地位、职能和职权范围 (生产领域) 已由专门的法律规定，其隶属关系、服务对象、权利和义务已各有定规，不至于产生重叠和混乱，保证了国家管理的系统化和制度化。二、行政立法规定行政机关的职能、权限和相互关系。行政立法的一个重要功能就是对各管理主体规定明细的分工，确定各类行政机关的职能、权限和相互关系，防止职责不分、侵权和越权现象。苏联所有关于行政机关设置的规范性文件对此都有明确规定。中央政府的总任务和职权则有宪法规定。宪法和政府组织法给予各级政府以广泛的权力，根据其行政区划级别拥有对国家和社会事务管理的全面或局部的领导权。各行政机关同其所处的管理地位和职能的不同，其职权也有所不同，俱有定规。为了协调管理活动，防止管理机构和隶属关系的重迭和混乱，苏联的行政机关之间以及它同参与管理活动的社会组织的相互关系，也由行政立法文件和其他有关的法律规定，实行双重领导原则。苏联和加盟共和国的《部长会议法》、《关于苏联部的总规定》以及关于地方政府和企业的法律和法规都体现了这一原则。根据这一法定的管理原则，中央政府及其管理机关实行自上而下的领导; 地方政府对地方行政事务实行领导并对同级权力机关负责; 地方的管理机关和企业既受本部门上级机关的“条条”领导，又受地方政府的“块块”领导，并通过地方政府对地方国家权力机关负责。三、行政立法规定对国家公职和国家公务人员的管理和监督原则。基于社会主义国家管理中坚持党的领导的特点，苏联国家公职以及公务人员的选拔、录用和管理监督工作是以党的干部政策为指南的。苏联行政法认为，国家公职是由国家机关工作人员在职业基础上为完成国家任务和职能实现的劳动形式。国家公职有广义和狭义之分：广义的国家公职泛指在国家系统包括企业、机关和组织中的公务人员的工作; 狭义的国家公职只指国家机关的公务人员的劳动活动。与狭义的国家公职相对应，狭义的国家公务人员是在国家机关中担任职务、完成一定任务并获取报酬的人。国家行政机关的公务人员的活动同实现国家的领导职能有直接联系，实现着执行和发布命令的职责。国家公职对担任这一任务的人的政治思想品质、职业技术训练和道德修养的要求，以及这一职务给予他的权利和义务，是由法律、法规和其他行政文件规定的。根据宪法、法律和法规，苏联国家公务人员的任职通常采用选任、委任和聘任三轨制。政府成员因其地位的重要性通常由权力机关从自己的代表中选举产生; 少数专业人员因其职务的特殊技术要求经常采用聘任的方式，经考试或考核后任用; 绝大多数的行政机关公务人员以委任的方式就职。为了便于对国家公务人员进行管理，苏联以劳动性质和职务权限对公务人员进行分类。苏联国家劳动委员会制定的 《职员职务统一名称表》按劳动性质将公务人员分为领导人、专家和技术执行者三类。一些行政法律文件又按职务权限将公务人员分为负责人、专业人员、行政权代表和辅助人员四类。苏联的行政立法严格规定了公务人员管理制度。《苏联部长会议关于限制兼职的决定》规定，除教师、医生等专家外，在一般情况下禁止国家公务人员兼职，特别禁止他们在有领导和监督关系的企业、机关和组织内兼职。《俄罗斯联邦共和国劳动法典》规定，禁止有近亲和姻亲关系的人在有领导和监督关系的条件下在同一企业、机关和组织内任职。苏联的行政立法对国家公务人员制度的最突出的作用，是规定了公务人员的管理活动的监督和责任。公务人员在工作中犯有违反岗位责任制、违反或超越决定的权力和义务、侵犯其他公民的权利的行为或有不履行其义务的情况，侵犯其他机关和公民的权力的现象，要被追究法律和行政责任，受到相应的处分。行政机关、监察机关、人民监督机关、政府部门和法院有权对上述人员追究法律、行政、物质和刑事责任。四、行政立法规定同行政违法作斗争的法律前提。《苏联和加盟共和国行政违法立法纲要》规定，对国家和社会秩序、社会主义所有制、公民的权利和自由、规定的管理次序的侵犯，被认为是行政违法。运用说服和强制这两个基本手段开展同行政违法的斗争，是社会主义法制和法律实践的重要特点。因此，苏联十分重视普法教育，在学校中开设法律必修课，向青少年讲授法律知识，帮助他们树立公民观念，强化社会法律意识，使广大公民了解和自觉遵守法律。苏联行政立法对各类行政违法、授权审理行政案件的机关、审级、审理和上诉程序以及处分措施都有明确细致的规定，一切行政案件必须依法审理。行政机关、法院和检察院在审理行政案件时各司其职，各行其权，对行政违法者追究责任，进行教育和处分，直至采取必要的强制措施。在审理轻微的行政违法案件时，为了达到教育违法者和广大人民群众的目的，审理机关可以将案件移交给劳动集体的同志法庭或社会组织审理，由它们依法采取社会影响措施。苏联的行政立法比较强调行政机关负责人的责任，他们因行政违法所受处分也相应地重于一般公民。随着行政法制建设的日趋完善，进一步完备行政程序，制订行政诉讼法、保障公民的权力和自由的问题日益突出。苏联从60年代起陆续颁布了《关于公民建议、申诉和控告的审理程序的法令》、《关于俄罗斯联邦共和国的区、市、村、镇苏维埃执行委员会和行政违法案件审理程序的规定》等法规，并在民事诉讼法典等其他法律文件中附带地规定了行政案件的审理程序。行政立法对行政违法、行政责任和行政诉讼加以明确规定，为运用法律武器打击违法犯罪活动，加强行政司法活动的法制化，保障公民的权利和合法利益，教育国家公务人员遵纪守法，提供了必要的法律前提。